El Catoblepas • número 49 • marzo 2006 • página 19

Inferioridad legal suborgánica
de los estatutos de autonomía

Javier Fran Sin

Contra la supuesta irreversibilidad
de los estatutos de autonomía y de sus reformas

(Toda ley que aprueba a otra ley es de rango superior a ella, y toda ley que para adquirir rango de ley necesita que otra la apruebe es de rango inferior a la ley que la aprueba en todos los casos en los cuales la ley aprobada lo es para subsistema legal del sistema legal aprobante y si el sistema es soberano mientras que el subsistema no lo es.
Los estatutos de autonomía son leyes subsistemáticas del sistema legal español, sistema en el cual solamente el conjunto del sistema es soberano y da forma de ley a su soberanía mediante leyes cuyo máximo nivel, solamente por debajo de la Constitución, consiste en «leyes orgánicas».
Para que cualquier subsistemático estatuto de autonomía esté aprobado el sistema debe haberlo hecho mediante ley orgánica. En consecuencia, los estatutos de autonomía tienen rango diferente de, y sobre todo, inferior a las leyes orgánicas que los aprueban.)

Contra lo divulgado, los estatutos de autonomía son por su rango diferentes de y, sobre todo, inferiores a, las leyes orgánicas que los aprueban, están subsumidos en ellas pero no son ellas mismas, y, por ende, cualquier mayoría absoluta alternativa en Cortes Generales tendrá constitucional y moralmente derecho a suspender o derogar cualquier estatuto de autonomía o reforma del mismo que cualquier mayoría absoluta anterior hubiere aprobado sin consenso.

Conviene señalar que nada según la constitución impide que las Cortes Generales (congreso y senado) deroguen o reformen por sí solas leyes orgánicas de aprobación de estatutos de autonomía ni de reformas estatutarias a quienes en el congreso tengan mayoría absoluta (mitad de los escaños más uno) para hacerlo.

En efecto, aunque el artículo 147 de la Constitución española de 1978 dice que los estatutos de autonomía son reformables únicamente mediante los procedimientos en ellos establecidos, ello se refiere al suborgánico nivel estatutario, que no al supraestatutario nivel legislativo orgánico.

En ningún caso la Constitución dice que las Cortes Generales no tengan potestad para derogarlos o suspenderlos parcial o totalmente reformando o derogando la ley orgánica de aprobación del estatuto del cual se trate (es de señalar que las derogaciones estatutarias no serían reformas de estatutos, pues reformar leyes hace que continúen teniendo vigencia aunque modificadas, mientras que derogarlas o suspenderlas hace que definitiva o provisionalmente cesen de tener vigencia).

Además, en el mismo artículo 147, la Constitución distingue entre reformas de estatutos de autonomía, y «ley orgánica» de aprobación de reforma de estatuto de autonomía. Asimismo, el artículo 81 tampoco dice que los estatutos de autonomía sean de suyo leyes orgánicas sino que lo son «las leyes que los aprueban». En suma, en ningún caso la constitución califica de leyes orgánicas a los estatutos de autonomía en sí mismos.

Constitucionalmente los estatutos son «la legislación básica de las comunidades autónomas» (artículo 147), y aunque «el estado los reconocerá y amparará como parte de su ordenamiento legal» (mismo artículo), lo hace solamente si hay ley orgánica que tenga aprobado el estatuto correspondiente y, por tanto, solamente tienen fuerza legal mientras las respectivas leyes orgánicas estén vigentes. Y he aquí que ninguna diferencia respecto a elaboración, reforma y derogación de leyes orgánicas de aprobación de estatutos de autonomía tiene estipulada la Constitución respecto de las demás leyes orgánicas, artículo 81.

Por añadidura, tales leyes básicas de las comunidades autónomas son inferiores a todas las leyes estatales de bases desgranadas en el artículo 149. y, además, a los dictados del interés general contemplados en el artículo 150.3 (dicho artículo usa literalmente el verbo «dictar», de modo que si la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico hubiera sido denominada «dictado del interés general», lo indicado en dicho artículo, el tribunal constitucional no hubiera podido declararla inconstitucional sin contradecir la literalidad de la constitución).

Efectivamente, las Cortes Generales a secas «ejercen la potestad legislativa del estado» (artículo 66) y las cortes generales las componen el congreso y el senado (mismo artículo),y las leyes orgánicas son la legislación principal del estado, y en ello ninguna facultad, excepto la de proponer leyes (artículo 87), tienen los parlamentos autonómicos.

Dado que hay gobierno decidido a aprobar estatuto de autonomía muy importante sin consenso, es necesario hacer hincapié en que aunque el texto de cada estatuto de autonomía y el de su respectiva ley orgánica aprobatoria sean iguales, una cosa es el texto en cuanto estatuto de autonomía y otra en cuanto ley orgánica.

En cuanto estatuto de autonomía, no es reformable sin que su parlamento autonómico lo acepte conforme a lo establecido en el propio estatuto. En cuanto ley orgánica, por contra, las Cortes Generales tienen potestad para reformarla dejando sin vigencia en todo o en parte al estatuto. Además nada impide que la ley orgánica pase a ser derogada en la totalidad derogando simultáneamente todo el estatuto.

Tanto para lo uno cuanto lo otro, son exclusivamente las Cortes Generales quienes tienen potestad para aprobar, reformar y en su caso derogar todas y cada una leyes orgánicas.

A efectos de leyes orgánicas, de todas y cualesquier leyes orgánicas, lo único que es lícito a los parlamentos autonómicos es proponer.

Para mayor abundamiento, respecto a estatutos plebiscitados (todos ellos lo han sido para «nacionalidades»), el artículo 151 dice refiriéndose a las Cortes Generales: «los plenos de ambas cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación». Ello es que quienes por sí solos tienen potestad para decidir ratificar, la tienen asimismo para revocar la ratificación.

Digamos que varios coelaboran los estatutos de algo y que el articulado les compete a todos pero que, puestos de acuerdo acerca del texto del mismo, solamente a uno le compete decidir cuándo y cómo y cuánto tiempo tal articulado sea legalmente vinculante, solamente a uno le compete elevarlo al –y removerlo del– rango de ley orgánica.

Sostener lo contrario sería expresarse como si la soberanía, en vez de pertenecer al pueblo español (artículo 1 de la Constitución), hubiera pasado a consistir en cosoberanías del conjunto del pueblo español y partes del mismo pero sin consultar al pueblo español y saltándose el grado de consenso que la propia Constitución exige de las Cortes Generales respecto a modificaciones de titularidad de soberanía.

Si, a pesar de todo lo antedicho, enfocásemos a los estatutos de autonomía desde la perspectiva de considerarlos partes del «bloque constitucional», y, de algún modo, de rango superior a las leyes orgánicas, sería muy inconsecuente aprobar reformas estatutarias sin mayoría reforzada y sin la opción de que treinta diputados o senadores hiciesen someterlas a referéndum nacional, pues en tanto en cuanto partes del «bloque constitucional», reformar estatutos equivaldría indirectamente a reformar la Constitución.

Por ende, aprobar en el congreso cualquier reforma estatutaria mediante mera mayoría absoluta debilitaría la inclusión de los estatutos de autonomía en el denominado «bloque constitucional»; implícitamente redundaría en la obviedad de que de ningún modo la Constitución dice que el articulado de estatuto de autonomía alguno forme parte de la Constitución o que la ley orgánica que lo tenga aprobado sea de rango superior a cualquier otra ley orgánica en caso de contradicción entre ambas.

Mientras tanto, convendría evitar, salvo por razones tácticas, conceder a la reforma estatutaria en curso presunción alguna de irreversibilidad de la cual constitucionalmente carece. La estrategia contra tal reforma es de desear que no de por perdida de entrada la superioridad supraestatutaria de las leyes orgánicas.

Haya sentenciado lo que hasta la fecha haya sentenciado el tribunal constitucional, más o menos falazmente en ocasiones, la Constitución es tan explícita que, ante ciudadanía suficiente y masivamente concienciada, el T.C. tendría muy difícil emitir sentencias tales cuales la que, por ejemplo, a propósito de la ley de «normalización lingüística» de Cataluña, permitió, mediante olvido de la cuestión desposeer simultáneamente de dos derechos constitucionales básicos de una tacada: usar el idioma que todos teníamos derecho a usar para ejercer el derecho que a educación todos teníamos (el «olvido» de la cuestión consistió en sentenciar que «no existe el derecho a educación exclusivamente en castellano», siendo que lo reclamado era el derecho a educarse inclusivamente en castellano).

Todo lo antedicho es perfectamente compatible con que el artículo segundo de la constitución, además de proclamar que «la constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles», añade «y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las regiones y nacionalidades que la integran».

Tal derecho, aunque está reconocido y garantizado, no forma parte de la proposición fundamentante de la Constitución, sino que solamente fundamenta el capítulo tercero del título VIII de la misma, título cuyo rango no es de nivel primordial puesto que es reformable sin el procedimiento extremadamente complejo y superconsensual que el artículo 168 tiene previsto para reformas constitucionales cruciales o totales.

Como todos los derechos reconocidos y garantizados, la autonomía de las regiones y nacionalidades son leyes orgánicas lo que los desarrollan, que no meras legislaciones básicas, alias estatutos de autonomía, de las comunidades autónomas; estatutos cuya fuerza de ley está subordinada a sendas leyes orgánicas aprobatorias, de rango superior a ellos sin perjuicio de que los textos de los estatutos sean iguales a los de ellas, que únicamente a las Cortes Generales, como con respecto a todas las leyes orgánicas, compete aprobar, reformar y, en su caso, derogar.

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